President Macron varslet nylig om muligheten for at Frankrike, som eneste militær atommakt i EU etter brexit, kan spille en større rolle i europeisk sikkerhet i fremtiden. Utspillet skapte mye uro i EU og NATO. Bør man avfeie hans perspektiver uten videre?
Dagens trusselbilde er komplisert for europeerne. De står ovenfor et Russland som utfordrer i og utenfor Europa og et USA som stiller flere betingelser enn tidligere for deres forsvar. Begge aktører tar ikke lenger ansvar for å dempe atomspenningen i Europa etter at de trakk seg av INF-avtalen i 2019. De står også på hver sin side av forhandlingsbordet i Iran-krisen etter at USA trakk seg ut av atomavtalen JCPOA i 2017. New Start utløper på sin side i februar 2021 og risikerer å ikke bli videreført. Det kan føre til et nytt våpenkappløp mellom atommaktene. Som Målfrid Braut-Hegghammer nylig påpekte kombinerer atomfaren en eskalering i konfliktnivået med Iran og Nord-Korea, økt press for atomspredning og frafallet av våpenkontroll.
Imens er europeerne overbevist om at de ikke kan forsvare seg alene. NATOs generalsekretær gjentok deres avhengighet til USA under årets sikkerhetskonferanse i München. Det hjalp heller ikke at president Macron kalte NATO «hjernedød» i fjor, selv om han var rett å advare mot følgene av en voksende strategisk kløft mellom USA og europeerne på den ene siden og mellom NATO-landene på den andre. På toppen av dette svekkes EU betraktelig av brexit. EU står igjen uten én av Unionens to atommakter med fast sete i FN og vetorett, samt reelle evner til å projisere styrker. Det haster dermed med å trygge europeernes sikkerhet.
En slik bekymring var synlig i talen som Frankrikes president holdt ved Den franske krigsskolen 7. februar. Han kom inn på et betent tema, nemlig hvilken rolle franske atomvåpen kan spille for EUs forsvar fremover. Tidspunktet var ikke tilfeldig. Talen fant sted bare én uke etter brexit, fire dager før 60-års markering for Frankrikes stilling som atommakt og én uke før konferansen i München. Stedet var heller ikke tilfeldig. Valget av krigsskolen indikerte at Macron – i tråd med den femte republikks grunnlov-, stod fram som landets forsvarssjef i tillegg til å være landets president, dette for å legge fram Frankrikes strategiske visjon. Etter brexit er Frankrike EUs eneste militærmakt med rundt 300 kjernefysiske stridshoder og reelle projiseringsevner. Franskmennenes atomkapasitet er primært avskrekkende og inngår i en defensiv strategi som skal hindre ethvert angrep mot Frankrike med konvensjonelle eller ikke-konvensjonelle våpen.
Frankrike inngikk igjen NATOs integrerte kommandostruktur i 2009 etter å ha vært borte i 43 år, men står fremdeles utenfor NATOs kjernefysiske planleggingsgruppe (NPG). Landet ønsker ikke å koordinere sin atomavskrekking med NATOs to andre atommakter Storbritannia og USA. Et slikt valg kritiseres ofte for å være usolidarisk, men bidrar til å gjøre det vanskelig for eksterne fiender å vite hvordan et angrep mot et NATO-land vil kunne besvares fra fransk side. Fransk atomavskrekking styrker Europas sikkerhet. Ottawa-erklæringen, som ble undertegnet av Det nordatlantiske rådet i juni 1974, påpekte i sin tid at franske og britiske atomvåpen bidro til Alliansens globale avskrekking.
Franskmenn fikk A- og H-bomben for 50 år siden av flere grunner. Man ville først og fremst gjøre Frankrike mer selvstendig fra supermaktene etter blandede erfaringer i Indokina, Suez og Algerie. Videre ønsket man å øke landets internasjonale tyngde etter svekkelsen som fulgte 2. verdenskrig. Atomvåpen var en sikker vinner. Den sikret en særstilling under hele den kalde krigen. Til slutt tvilte Paris på at USA ville komme europeerne til unnsetning i tilfellet storkrig mot Sovjetunionen. Før de Gaulle kom tilbake til makten i 1958 var man innstilt på å få A-bomben sammen med andre europeere. Etter 1958 ble en nasjonal satsing prioritert.
Disse grunnene har ikke blitt mindre relevante i våre dager. Atomvåpen gir strategisk selvstendighet og diplomatisk tyngde ovenfor tyngre aktører, samtidig som den gir en siste sikkerhetsgaranti i en tid preget av økt fare for spredning og bruk av disse. Macron tok dette ubehagelige tema opp på krigsskolen og oppfordret til at man ikke feier under teppet debatten om atomvåpens betydning. Han forsøkte samtidig å fylle et maktvakuum i Europa som følge av det forverrede forholdet mellom europeere og amerikanere, fraværet av et tysk lederskap i EU og britenes marginalisering etter brexit. I 2017 ønsket han å spille en lederrolle i EU da han overtok Elysée-palasset og holdt en lang og visjonær tale om EUs gjenfødelse ved Sorbonne-universitetet. Til tross for mye motbakke på hjemmebane og like mye motvind i EU-systemet har han ikke gitt opp ennå. Og sikkerhetsdebatten er av mer avgjørende betydning enn noen gang.
I likhet med tidligere franske presidenter forsvarte Macron ideen om at EU må ha mer tyngde for å eksistere i en multipolær verden. Franskmennenes gamle drøm om «Power Europe» lever fortsatt. I franske øyne kan den ikke bli til uten at EU blir en strategisk aktør og uten at Frankrike spiller en sentral rolle. Talen skrev seg også inn i debatten om USAs og Russlands plass i en ny europeisk sikkerhetsarkitektur som må komme på plass. Macron mener at den ikke kan bygges uten eller mot Russland, selv om dialogen med russerne ikke må medføre uakseptable kompromisser. Utspillet om franske atomvåpen kan altså ikke sees frakoblet fra forsøk på forsiktig tilnærming til Russland. Det betyr ikke at man skifter allianse. Macrons russiske fokus minner heller om klassiske franske presidenters forsøk på å balansere mellom øst og vest.
Macron anerkjente den positive utviklingen i EUs forsvarssamarbeid som har funnet sted siden 2017. Oppgraderingen av EUs militære kapasitet forutsetter at EU-landene ikke skjærer ned i forsvarsbudsjettet fremover. En reduksjon av investeringsnivået vil svekke deres troverdighet ovenfor USA. Den vil også hindre at EU blir en strategisk aktør. Han ønsket i den forstand å vise Frankrikes tilslutning til en slik visjon ved å tilby EU-landene å delta i en strategisk dialog om hvilken rolle franske atomvåpen kan ha fremover. Disse er ikke nedprioritert, tvert imot. 37 milliarder euro planlegges brukt på kjernefysisk avskrekking mellom 2019 og 2025.
Landene som er interessert i en slik dialog vil også kunne inviteres til å delta i øvelser med franske atomstyrker. Slikt håper man å skape en strategisk kultur mellom europeerne. Hva er nytt? Ideen om å dele eller utvide den franske atomparaplyen er en gjenganger. Første gang var under president Mitterrand tidlig på 1990-tallet. Han slo blant annet fast at europeerne raskt måtte få på plass en kjernefysisk doktrine. Den dukket opp igjen under president Chirac i 1995-96 i forbindelse med en siste runde med kjernefysiske prøvesprengninger i Stillehavet. Der snakket man om muligheten for økt koordinering med andre europeiske land (dissuasion concertée). Forsvarets hvitbok fra 1994 slo på si side fast at en strategisk autonomi for EU neppe var aktuelt uten kjernefysisk kapasitet.
Macrons forslag fra februar 2020 betyr ikke at Frankrike nå går inn for at EU skal få atomvåpen eller for at Frankrike erstatter USAs atomgaranti. Det betyr heller ikke at andre land vil ha noe å si om når, hvor eller hvordan franske atomvåpen skal brukes. Derimot kan Paris i større grad enn før vurdere at et angrep mot et EU-land vil få fatale følger for Frankrike, og vil reagere deretter. Det kan også være et klarere signal om at man er villig til å kommunisere bedre med andre europeiske land om mål og tidspunkt for bruk av atomvåpen. Inntil videre kan franske atomvåpen likevel anses som et nasjonalt supplement til NATOs atomparaply. I fremtiden kan de få et klarere europeisk og EU fokus.
Macron vil at EU-landene tenker mer på sin egen og Unionens sikkerhet, noe som innebærer at man ikke feier en nødvendig debatt om betydningen av atomvåpen for europeerne under teppet. Det hindrer ikke at man prioriterer kjernefysisk nedrustning gjennom multilateralisme og at europeerne streber etter å imøtekomme USAs krav om økt byrdefordeling i Alliansen, slik at en europeisk søyle i NATO kan bli en realitet på sikt. NATO avviste Macrons forslag. En innvending er at franskmenn kan gå tilbake til NATOs NPG hvis de vil styrke den europeiske atomparaplyen. I kulissene har tyskerne, polakkene og balterne vist interesse for dialogen om franske atomvåpen. Den kan også være aktuell for EU-landene som ikke er med i NATO og står uten atombeskyttelse. En slik dialog trenger i utgangspunktet ikke finne sted kun i EU-ramme. Det vil gjøre det lettere for britene å være med. Man kunne også oppgradere den bilaterale Lancaster House-traktaten undertegnet av Cameron og Sarkozy i november 2010.
Macron spør om det er lurt for europeerne å putte alle egg i samme kurv i disse usikre dager. Igjen kan diagnosen være god uten at svaret blir tilfredsstillende. Men man kunne i alle fall studere hans forslag nærmere i stedet for å snu ryggen til det med en gang.
7. mars 2020 publiserte AreaS medlem Franck Orban en kronikk i europeiskpolitikk.no om Macrons tale fra 7. februar 2020 ved den franske krigsskolen, som omhandlet hvilken rolle franske atomvåpen kan komme til å spille for europeisk sikkerhet i fremtiden. Denne kronikken er en lengre versjon av en kronikk i Aftenposten 6. mars 2020.
Franck Orban
Førsteamanuensis
Avdeling for økonomi, språk og samfunnsfag
Leder av forskergruppen AreaS